Sedan en tid prövas en ny och anmärkningsvärd ordning i relationen mellan regering och myndigheter: regeringen har på ett mycket konkret sätt börjat styra vad Skolverket ska skriva i de förslag som den har fått i uppgift av regeringen att ta fram.
Turerna kring de nya läro- och kursplanerna inför den tioåriga grundskolan 2028 har under våren och sommaren präglats av en eskalerande konflikt mellan regeringen och Skolverket. Efter omfattande kritik mot myndighetens arbete valde regeringen och utbildningsminister Simona Mohamsson (L) i våras att ändra Skolverkets uppdrag och ge en expertgrupp en aktiv – närmast författande – roll i utformningen av de nya läro- och kursplanerna. Trots den skärpta styrningen har turbulensen fortsatt, och Skolverkets slutgiltiga förslag har skjutits fram till maj 2027.
Myndigheter ska vara självständiga
Händelseutvecklingen är konstitutionellt intressant. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på en balans. Regeringen ska styra sina myndigheter och har det yttersta ansvaret för att den politik som riksdag och regering beslutat genomförs. Men regeringen ska inte skriva myndigheternas förslag åt dem.
Myndigheterna ska ha utrymme att inom givna ramar använda sin sakkunskap, göra självständiga bedömningar och ta ansvar för den verksamhet som de bedriver. Det är en förutsättning för att kunna hävda att förvaltningen är självständig och präglas av kompetens, saklighet, tydlighet, öppenhet och ansvarsutkrävande.
Expertgrupp deltar i skrivandet
Den gränsen håller nu på att suddas ut. I fallet med Skolverket nöjer sig inte regeringen med att ange de politiska utgångspunkterna för myndighetens arbete. De experter som regeringen har utsett ska inte bara granska Skolverkets förslag och komma med råd, utan de deltar, enligt källor på Skolverket, konkret i skrivandet av enskilda kursplaner och har insyn i alla utkast.
Några arbetar tillsammans med Skolverkets undervisningsråd nästan varje vecka och är, enligt myndighetens chef för läroplansavdelningen, ”väldigt initierade i själva skrivandet”.
Detta är något annat än vanlig politisk styrning, och det väcker en grundläggande fråga: Hur långt kan regeringen gå i styrningen av en myndighets arbete?
Varför görs inte arbetet i departementet?
Problemet som uppstår med den styrning som nu pågår är tudelat. För det första begränsas Skolverkets möjligheter att ta fram läro- och kursplanerna utifrån en egen sammanvägning av befintlig vetenskap och beprövad erfarenhet. I stället ska Skolverket premiera vissa vetenskapliga perspektiv på grunder som myndigheten själv anser vara osakliga.
Med en så ingående styrning uppstår frågan varför myndigheten alls ska ta fram produkten. Om regeringens förtroende för myndighetens kompetens och saklighet är så lågt, varför görs då inte arbetet inom departementet?
För det andra uppstår en för myndigheten – och medborgarna – besvärande ansvarssituation: Om myndigheten i praktiken har ett begränsat handlingsutrymme att utifrån sin egen kompetens utforma produkten, varför ska den då ta ansvar för den?
Det kan förstås vara bekvämt för regeringen att Skolverket tar fram förslag på läro- och kursplaner som myndigheten får ta ansvar för men som regeringen i själva verket har dikterat. Då kan regeringen skylla på myndigheten om produkten får kritik från oppositionen, de yrkesprofessionella eller media.
Ny ordning suddar ut gräns
Men det är inte så vår konstitutionella ordning, med en hög grad av självständighet för våra myndigheter är tänkt att fungera. Om myndigheten har fått i uppdrag att självständigt utarbeta ett förslag måste det också vara möjligt att tydligt skilja mellan regeringens styrning av uppdraget och myndighetens ansvar för den produkt som uppdraget resulterar i. Det är denna gräns som den nya ordningen riskerar att sudda ut.
Det som nu prövas i Skolverket är därför inte bara en ny ordning för att ta fram läro- och kursplaner. Det är en ny gräns för hur regeringen kan styra sin förvaltning. Den gränsen förtjänar att diskuteras innan den blir praxis.
