Den som i dag söker försörjningsstöd i Trelleborg får först träffa en handläggare som beslutar betala ut försörjningsstöd. Men därefter måste man varje månad fylla i sina uppgifter i ett formulär på kommunens hemsida för att få bifall.
Ett datorprogram fattar de löpande besluten. Men enligt vilken algoritm?
– Vi har försökt få ut koden och förklaring till den sedan mer än ett år tillbaka, men fortfarande inte fått tillfredsställande svar från kommunen, säger Simon Vinge, chefsekonom på Akademikerförbundet SSR, som organiserar många av landets socialsekreterare. Förbundet anmälde därför kommunen till JO, Justitieombudmannen, 2019.
Simon Vinge, chefsekonom på Akademikerförbundet SSR. Foto: Theresia Viska
– Vi tror att liknande beslut kommer bli allt vanligare, så vi i fackförbunden måste se detta som en fråga för oss. Om vi ska bevaka våra medlemmars villkor så måste vi också förstå algoritmerna. Det vi nu ser är att man kan gömma beslut bakom dessa.
Han berättar att handläggarna kan få färdiga beslut som de ska använda i sin handläggning. Därför måste också de förstå hur besluten tas för att göra en helhetsbedömning.
– Algoritmerna kan avslå ekonomiskt bistånd. Jag undrar utifrån vilka parametrar då? säger Simon Vinge till Arbetsvärlden.
Algoritmen är sekretessbelagd med hänsyn till affärsförbindelsen med utvecklaren.
Zara Göransson Tozic, förvaltningschef på arbetsmarknadsförvaltningen i Trelleborgs kommun, uppger att:
–Algoritmen är sekretessbelagd med hänsyn till affärsförbindelsen med utvecklaren, men vi har förklarat den process som ligger bakom både muntligen och skriftligen till SSR.
Algoritmen – en ”digital medarbetare”
På frågan om förfarandet är lagligt uppger hon att algoritmen är en “digital medarbetare” – kommunallagen medger nämligen delegation av beslut till medarbetare.
– Att använda en digital medarbetare i beslutsfattandet är inte prövat och kan därför inte heller sägas vara olagligt. Men kommunallagen behöver ses över i det avseendet, säger Zara Göransson Tozic.
Socialtjänstlagens krav uppfylls genom att en första bedömning från en arbetsmarknadssekreterare ingår i underlaget som matas in i algoritmen. Den mänskliga bedömningen blir därmed en av flera variabler.
Fler och fler som ansöker om ekonomiskt stöd hos socialtjänsten får beslut som fattas av datorprogram. Arkivbild: Bertil Ericson / SCANPIX /TT
Enligt Simon Vinge finns det fördelar med automatiserade beslut. Som att man kan avlasta handläggare genom att automatiskt sköta registerkörningar, fylla i formulär eller utföra andra enklare göromål.
– Men jag tror inte att besluten är den trånga sektorn i dag.
Kan automatiserade beslut vara säkrare i och med att personliga hänsyn och bias kan undvikas?
– När man lämnar över beslut till en algoritm kan det ge ett falskt intryck av objektivitet och dölja vilka värderingar som modellen bygger på, menar han.
Trelleborg har långtgående automatisering
Trelleborg är sedan ett par år banbrytande i Sverige när det gäller att automatisera myndighetsbeslut, även om andra myndigheter redan har automatiska system för mer rutinartade uppgifter som att debitera trängselskatt. En fördel är att handläggare av försörjningsstöd avlastas.
Dessa har sedan handläggarroboten RPA (Robot Process Automation) infördes blivit färre till antalet medan antalet arbetsmarknadssekreterare blivit fler, förklarar Eleonore Schlyter, enhetschef i Trelleborg. Kommunens utvecklingsarbete har också belönats med flera priser.
Som exempel på vad som styr algoritmen i Trelleborg anger hon riktlinjer som begränsar storleken på ersättningar; som att ensamstående endast får 4 000 kr i stöd för sin boendekostnad, även om den i realiteten är större. Eller att bredband endast ersätts med max 200 kronor per månad. Och om klienten följt sitt uppgjorda schema för att söka jobb.
Andelen klienter som överklagar nivån på försörjningsstödet har ökat sedan roboten infördes 2017. Men det förklarar Eleonore Schlyter inte beror på roboten utan på att personalen blivit bättre på att informera om möjligheten.
Samtidigt pågår det en diskussion kring robotbesluten och vilka konsekvenser de får.
Socialtjänstlagen säger tydligt att var och en har rätt till en individuell prövning, vilket inte blir möjligt längre, enligt Lupita Svensson, universitetslektor på Socialhögskolan i Lund som forskar på automatiseringen inom handläggningen av kommunala försörjningsstöd.
I hennes rapport “Tekniken är den enkla biten” från november 2019 konstaterar hon att 86 svenska kommuner automatiserat processen med socialbidragsansökningar i varierande grad.
De första stegen är ganska okontroversiella för individen: en elektronisk ansökan skickas in och man får möjlighet att följa ärendets väg på nätet, vilket gissningsvis välkomnas av många socialbidragssökande med tanke på att begränsade telefontider och långa köer tidigare varit vanliga klagomål.
…algoritmen var skriven utifrån arbetslinjen, med förutsättningen att 85 procent borde kunna gå direkt till arbete.
Mer komplicerat blir det när automatiseringen går ett ytterligare steg och presenterar en bedömning och förslag till beslut. I Kungsbacka sade tolv av sexton socialsekreterare upp sig i protest mot programmet.
– Kommunen kopierade en modell som inte var anpassad till den lokala verkligheten alls. Kungsbacka har låg arbetslöshet och relativt få socialbidragstagare, men det innebär också att de klienter vi har oftast har tyngre sociala problem än genomsnittligt i andra kommuner. Men algoritmen var skriven utifrån arbetslinjen, med förutsättningen att 85 procent borde kunna gå direkt till arbete. I Kungsbacka är proportionen snarare den omvända, säger Inger Grahn, socialsekreterare och lokal ordförande för SSR.
Hon menar att arbetssättet rentav skulle kunna strida mot lagen.
– Socialtjänstlagen säger tydligt att var och en har rätt till en individuell prövning, vilket inte blir möjligt längre. Det personliga mötet går heller inte att effektivisera bort, man behöver ett samtal kring klientens situation och att kunna resonera kring beslutet.
Att de ekonomiska motiven var de viktigaste bakom förändringen har varit tydligt, anser hon.
– Det fanns en tydlig förhoppning om att spara pengar helt enkelt.
Socialtjänstens automatiserade handläggning av bidragsbeslut kan strida mot lagen, enligt bedömare.
Foto: Lars Pehrson / SvD / TT
Trelleborg är hittills den enda kommun som tagit steget fullt ut och överlåtit hela beslutsfattandet till algoritmen – och det i sig tillför ytterligare juridiska komplikationer.
Oklart vem som är ansvarig
Lupita Svensson konstaterar att förvaltningslagen medger att beslut kan delegeras till ett automatiserat system, men att kommunallagen går före i kommunal förvaltning och där saknas en motsvarande formulering. Trelleborg själv gör dock bedömningen att modellen är laglig.
Regeringen tillsatte nyligen en utredning där utgångspunkten i direktiven är att också kommuner ska ges möjlighet att fatta automatiserade beslut genom att kommunallagen ändras.
Kommunala beslut, understryker regeringen, måste dock följa EU:s stadga om grundläggande rättigheter, liksom Europaparlamentets och Europarådets förordningar (från 2016) om att automatiserade beslut inte enbart får ligga till grund för myndighetsbeslut om enskilda.
En annan juridisk svårighet är exempelvis om ett beslut skulle bli så orimligt att det i normala fall skulle betraktas som tjänstefel – är då någon människa ansvarig, och i så fall vem?
– Detta är helt oklart idag, säger Simon Vinge.
Fler granskningar om myndighetsrobotar är på väg.
Det finns ingen samlad bild av vilka svenska myndigheter som använder automatiskt beslutsfattande och hur konstaterade i slutet av förra året Riksrevisionen, som nu själv inlett en sådan inom statlig förvaltning.
Diskrimineringsombudsmannen startade också 2018 en undersökning av risken för att diskriminering byggs in i algoritmer, men har ännu inte publicerat någon rapport kring detta.
– Automatisering av myndigheters arbete behöver inte vara fel, men vi måste få överblick och ha en diskussion om fördelar och nackdelar, och det är ett par frågor som oundvikligen måste lösas. Det måste vara klart definierat vem som är juridiskt ansvarig för besluten. Algoritmerna måste vara tillgängliga för allmänheten, inte bara koden utan en förklaring av vad programmet gör som är begriplig för en lekman, för annars har vi inte tillfredsställande demokratisk insyn längre, säger Simon Vinge.